Le levier de l’innovation en manque d’incitations : Des politiques sous l’emprise du consensus de Washington
Certes il y a des défaillances de marché, liées notamment à l’écart existant entre le rendement privé et le rendement social des investissements consacrés à l’innovation. Certains investissements socialement désirables ne seront pas profitables d’un point de vue privé et ne seront pas effectués. Le marché ne permet donc pas une allocation optimale des ressources dans ce domaine. Il convient donc de corriger ces défaillances ; c’est l’essence même des politiques d’innovation. Mais selon le cW, les défaillances potentielles des gouvernements sont bien plus terribles ! Même si l’on a, en fin de compte, peu de preuves systématiques sur le coût social des erreurs des gouvernements, il convient de ne pas remplacer une défaillance du marché par celle du gouvernement et donc il est capital de minimiser les possibilités d’interférence de ce dernier par rapport aux logiques du marché. Les ressources allouées dans le cadre d’une politique de l’innovation doivent répondre aux signaux du marché et non pas aux directions bureaucratiques. La neutralité est le maître mot ! Une politique d’innovation « honorable » ne sélectionne pas les projets en fonction de priorités en termes de domaines mais elle répond aux demandes qui viennent spontanément de l’industrie. Ne pas respecter cette neutralité, établir des priorités, sélectionner des domaines, aider le système à changer de « direction » sont des actions dangereuses car elles reviennent à parier sur des marchés et des développements futurs que l’on ne connaît pas et à ouvrir fatalement la porte à toute une famille de petits monstres que les économistes adorent détester : picking the winners, market distorsion (« choisir les gagnants revient à corrompre le marché »).
En somme pendant plus de vingt ans, le message du consensus de Washington pouvait se résumer à : « Occupez-vous des taux d’innovation, le marché s’occupera du reste. » Et il est vrai que, dans un monde idéal où les prix reflètent fidèlement la rareté future des biens, on pourrait s’attendre à ce que la direction de l’innovation soit induite par les changements de prix. On peut effectivement observer empiriquement des corrélations entre variations de prix et innovations dans le domaine de l’énergie. Mais dans de nombreux cas, les prix ne reflètent pas la rareté future et donc il y a peu d’effets induits. En outre, il s’agit d’une relation de très long terme : une politique de régulation, de taxes et de standards susceptibles d’imprimer une certaine direction du progrès technique n’aura pas d’impact significatif avant longtemps.
Je cite souvent Nathan Rosenberg, économiste et historien, pour montrer l’emprise du cW sur les esprits les plus éclairés. Il soulignait, en 1992, qu’une des vertus fondamentales du capitalisme concurrentiel est la vitesse avec laquelle les firmes mettent un terme aux projets qui échouent, alors qu’il y a une inertie fondamentale de la gestion publique à arrêter des projets de recherche qui ne seraient pas productifs.
Le problème réside dans ce qu’il n’y a pas de preuves nettes de ce qu’avance Rosenberg à propos des avantages supposés du marché. En outre, la littérature académique récente dans le domaine de la R & D d’entreprises consacre plusieurs articles à la question de savoir comment diminuer la résistance des managers du privé à l’idée d’avoir à abandonner des projets que leur laboratoire avait initiés. Preuve qu’il y a aussi un problème du côté des entreprises privées dans leur capacité à interrompre un projet dont les perspectives de rentabilité sont peu attrayantes !
Voilà donc la situation aujourd’hui : les défaillances du marché doivent être corrigées mais la question de savoir dans quels domaines les investissements doivent être réalisés est une question tabou. Laissons cela au « chaos magique du grand horloger aveugle » ! Les économistes ont oublié ou désappris à penser et élaborer des politiques visant à orienter la direction du progrès technique. Il faut observer qu’ils sont bien les seuls ! Cette représentation par les économistes de ce qui devrait constituer une politique d’innovation tolérable est fondamentalement décalée de la réalité. Quand ils se présentent comme les zélateurs empressés de politiques modestes et neutres, la part des ressources de R & d allouées à des missions et des grands programmes reste toujours élevée ; même si les missions ne sont plus forcément les mêmes (à cause notamment de la fin de la « guerre froide ». Ainsi, selon David Mowery, 90 % des dépenses fédérales de R ¿’D aux États-Unis ne sont pas allouées sur la base du principe de défaillance du marché mais plutôt conformément à une logique de mission. Résultat de ce décalage entre phantasme d’économiste et réalité politique et industrielle : cette portion très importante des politiques de R & D et d’innovation reste peu étudiée, ni théoriquement ni empiriquement, car les économistes l’ont exclue de leur monde idéal où le marché doit s’imposer comme principe unique d’allocation de ressources.
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